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优化调减区域性税收优惠
新闻来源:中国财经报网 文章作者:贾康 梁季 时间:2014-2-28 22:10:40 点击:1794
核心提示:
背景
  区域性税收优惠政策过多并泛化
  随我国经济市场化程度不断提高、行政干预空间收缩,多年累积的区域税收优惠政策相互叠加的情况下,特别是近年陆续得到国家层面正式批复几十个不同区域发展战略后,各地争相把区域性税收优惠政策组合作为地方政府促进经济发展的最有分量的手段之一,我国区域性税收优惠政策已过多、过滥,有碎片化和泛化趋势。
  ——区域性税收优惠政策数量多,内容繁杂。据统计,目前已确立30多项区域性税收优惠,还有一些正在申请待批的区域性税收优惠政策。政策内容复杂多样、五花八门。
  ——区域性税收优惠政策的期限一再延长。一些区域性税收优惠政策本来具有时效性,即在部分区域发展的特殊时期和特定阶段所给予的暂时优惠,应该在一定期限后予以终止,但往往是某项区域性税收政策一旦获批,便倾向于无限期享受。即使到期,也努力延期或者通过暗中继续执行的方式,得以延续。
  ——区域性税收优惠政策随被“区域规划”细化所绑架,呈现优惠泛化趋势。为促进区域经济发展,中央层级陆续批复了若干区域发展规划之类的政策性文件,据不完全统计,截至2013年3月,共有90多个区域性政策文件(包括规划、总体规划等)在执行。在为数众多的此类政策性文件中,国务院初始时仅在西部大开发和赣南苏区等为数不多相关的几份政策性文件中明确配套以税收优惠政策。但各地政府普遍却将这些政策性文件作为申请区域性税收优惠政策的“标配”条件,于是争取区域性税收优惠政策成为文件执行主体的首要任务,并在其后形成越来越多、趋于泛化的各层级税收优惠的规定。按此趋势演变至今,区域性税收优惠政策实已“遍地开花”,泛化趋势在所难免,其结果带有若干明显的不良效应,一是在统一市场中助长了“区域分割”,二是在中央、地方关系上助长了“公关”式政策倾斜和“跑部钱进”行为模式。
  ——“比照”区域性税收优惠政策滋生乱象。在一时尚未争取到明文规范的区域性税收优惠政策时,由于希望给予辖区内的企业以更高的税收优惠力度,一些地方政府和财税部门或者以“比照”方式变通政策执行,或者通过提供与纳税人缴纳税款额度挂钩的财政返还,施行实际上的区域性税收政策,使得财税政策执行出现不少乱象。

  评析
  过多过滥的区域税收优惠之弊
  目前区域性税收优惠政策的负面作用已不容忽视,弊端有所凸显:
  ——影响市场经济公平竞争环境的培育,不利于使市场在资源配置中发挥决定性作用。为建设统一、规范的公平竞争市场,政府与财税制度在其中的作用是着力构造公平的企业竞争环境,复杂多样、五花八门的区域性税收优惠政策不利于起到上述正面作用,并且适得其反,不能提升市场竞争的公平性,不适应新阶段上使市场机制在生产要素和商品流动中充分发挥其作用的客观要求。区域性税收优惠政策越多,政策解读和执行的版本也越多,政府弹性操控的空间扩大,也会造成同业不同策、带来“地区间不公正”和“保护落后”等问题。
  ——明显增加社会交易费用。为正确发挥区域性税收优惠政策作用,必须制定相应管理办法,以便执行、实施。这客观上会带来政策和管理办法的制定成本,特别是优惠政策的“执行成本”。申请享受区域优惠政策的纳税人,需要准备和提交一系列申请材料,要聘请会计、税收等方面的相关中介机构出具种种相关证明;政策的执行机构,要付出管理成本,审核申请材料的合规性和真实性,而一旦审核不通过,征纳双方之前发生的所有费用则成为“沉没成本”。如果说上述这些成本往往是必须而无法完全避免的,还有两类成本则是更容易产生负面影响的,一类是地方政府为争取区域性税收优惠政策而发生的“沟通成本”和纳税人为享受税收优惠政策而发生的“公关成本”;还有一些企业,为享受区域性税收优惠政策而变更注册地,原注册地政府为留住税源又予以干预,平衡结果可能是纳税人调整为在两地注册和在两地纳税,无形中增加了其管理成本。
  ——销蚀社会诚信环境,易滋生腐败。在信息不对称情况下,过多的区域性税收优惠政策出台、审批和执行,容易恶化诚信环境,部分地方政府和企业为争取区域性税收优惠政策提供虚假材料,纳税人为了套取税收优惠政策,假合资、虚假变更注册地等现象时有发生。与此同时,区域性税收优惠政策过多过滥必然带来各级政府相关部门的审批类“行政”资源的膨胀,寻租和设租在所难免。
  ——分散社会主体专注分内工作的精力,降低经济社会运行效率。专注地做好分内工作,既不越位也不缺位,是各类社会主体本应谨遵的职业操守,比如政府部门应专注于为市场创造公平竞争发展环境,企业应专注于市场变化谋划企业未来发展。过多过滥的区域性税收优惠政策会引导社会主体将精力聚焦于优惠政策上,滋生“会哭的孩子有奶吃”、“一心一意谋发展、照章纳税,倒不如争取政策优惠”等投机心理和不良现象,其后果必然是整个社会创新能力不强,经济社会综合运行效率低下。
  ——侵蚀税基,肢解财税制度,降低财税管理的规范性、严肃性。过多过滥的区域性税收优惠政策必然导致全国统一规范的税收体系趋于被肢解,税基受侵蚀,财税管理的变通成为一时风尚,破坏其应有的严肃性。过多过滥的区域性税收优惠政策导致大大小小的“税收洼地”侵蚀税基。据初步统计,2010年和2011年全国因减免税减少财政收入1.63万亿元和1.51万亿元,其中区域性税收优惠是重要构成原因。

  趋势
  适宜适时适度优化调减
  在市场经济下,税收不但是筹集财政收入的重要手段,也是政府影响、引导生产要素和商品流动的主要经济手段之一,相应衍生出税收在筹集政府收入功能之外的经济调节和收入分配功能。税收对生产要素流动的影响机制并不难理解,也就是通过影响生产要素价格进而影响市场供需。首先税收可以影响供给,其次税收可以影响需求。于是,税收通过影响行业或地区的供需,进而会影响行业或地区的发展。所以,在理论上分析,区域性税收优惠政策可以增加区域内的供给和需求,进而相应促进该区域内经济的发展。
  我国的追赶——赶超现代化发展战略必然要求各级政府承担促进经济发展职能,同时必须如邓小平在尊重不平衡发展规律基础上指出的,要允许一部分地区先富起来;但到了一定的时候,又要回过头来强调共同富裕,注重支持欠发达地区。所以,“区域均衡发展”战略在不同阶段的不同侧重不可避免,加之深化市场经济体制改革背景下,各级政府通过行政手段直接干预经济的空间和可能性越来越小,必须诉诸财税、金融等经济手段实行间接调控,而税收对微观经济主体的影响最直接,政府可适当利用税收手段在不同时期,对不同区域实施区别对待的调节和影响。所以,合宜、适度的区域性税收优政策是适应经济规律的表现,是客观上需要的。
  总体而言,今后在打造中国经济“升级版”的新发展阶段上,区域性税收优惠政策还会具有其存在的合理性和必要性,但同时我们应该全面、客观、辩证地看待它的作用及其以调减为主作出动态优化的必要性。需要根据区域和阶段上的发展特点、特定需要以及在全国复制的可能性,在统筹全局眼界下客观理性分析税收优惠政策的作用与价值,决定是否选择和如何使用该工具促进发展。特别是考虑到统一市场打造过程中还有必要推进“先行先试”但已明显趋于审慎处理优惠事宜——较典型的例子是2013年国务院批复中国(上海)自由贸易试验区时,强调了其试验的核心在于通过推进行政审批制度改革、实行负面清单、准入前国民待遇等举措,打造高标准法治化营商环境,而不是再搞一个“政策洼地”,税收优惠政策方面已十分审慎,仅会考虑为较很少的在“先行先试”后可较快复制于其他地区的税收政策优惠选项。
  所以,在新的发展阶段上,今后应适宜、适时、适度地制定和优化完善区域性税收优惠政策,使其恰如其分地发挥作用。针对目前区域性税收优惠政策过多、泛化的问题,近期可考虑在以下几个方面掌握相关要领改进完善区域性税收优惠政策:一是严控新的区域性税收优惠政策出台,仅对于具有全国示范效应、未来影响面广、政策效应尚具有不确定性、确有必要进行地区试点积累经验的税收优惠政策,可考虑选择部分地区进行先行先试,一般但试点期限不宜过长,应尽快实现“可复制”而推向全国;二是对于已出台的区域性税收优惠政策明确执行期限,一般不再延期;三是清理“伪”、“土”变通政策,对于已到期仍在执行,或者各级政府变相出台的地方税收优惠政策,要严格清查加以规范;四是完善税收优惠政策决策机制,逐步提高其法律层次,适时出台专门法律用以规范相关决策行为和经济活动。

  链接
  区域性税收优惠政策的历史贡献
  回顾历史可发现,我国区域性税收优惠政策在改革开放30多年的经济发展中做出了重要贡献。这些区域税收优惠政策对我国打开国门引进外资和技术、实施区域发展战略等,产生了重要的促进作用。比如2004年实施设备类固定产进项税收允许抵扣政策后,当年东北三省GDP增幅高于全国平均水平2.8个百分点,利用外资59.4亿美元,同比增长83.6%,高于全国平均水平70个百分点;固定资产投资规模有很大上升,辽宁、吉林、黑龙江三省非国有投资分别比2003年增长了55.8%、41.4%和34.5%。
  这些政策的共同点和规律包括三方面:一是这些区域性税收优惠政策服务于国家发展战略,如对经济特区和港口城市的涉外税收的优惠政策与我国开放中的实验区战略布局密切相关;西部和东北地区的税收优惠政策均出台于实施西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略的背景之下。二是这些区域性税收优惠政策涉及的区域范围较广,且区域不仅仅局限于自然区位地域概念。如西部大开发税收优惠政策涉及西部十几个省市;,特区和和14个港口城市税收优惠的受益点近乎遍布全国,这种“类型式”区域概念设置的好处在于,不会带来发展程度接近或发展特点类似区域之间的无序恶性竞争,同时也不会导致发展程度和特点差异大的地区之间过度同化(税收不足以成为这些地区间竞争或同化的重要砝码),从而大致可认为此种税收优惠政策是区域发展调节因素之一,但又不足以成为首要因素,进而过重扰动统一市场内总体的公平竞争秩序。三是部分区域性税收优惠政策具有先行先试特点。较典型的如东北三省设备类增值税进项税收抵扣政策的实施,为该项政策在全国范围推广提供了经验,在东北实施数年后得以于2008年在全国推广实施。

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